Eftirfarandi grein skrifaði ég á útleið úr fjármála- og efnahagsráðuneytinu, og birtist í 44. tölublaði Vísbendingar 2017.

Það sem kom mér mest á óvart í nýliðinni kosningabaráttu var hversu mikið „innviðir“ voru til umræðu. Ekki að þeir skipti litlu máli, heldur vegna þess hve útjaskað orðið sjálft var orðið í mínum huga eftir pólitískt þrúkk og kosningabaráttu haustið 2016. Að einhverju leyti má þetta þakka Samtökum iðnaðarins, sem birtu í byrjun október skýrsluna Innviðir á Íslandi – Ástand og framtíðarhorfur. Þá ákvað Sjálfstæðisflokkurinn að lofa 100 milljörðum til innviðauppbyggingar.  Í kjölfar kosninganna birti greiningardeild Arion banka greiningu undir nafninu „Frá völlum og höfnum til vega og torga, hver skal herlegheitin borga?“

Þegar þetta er skrifað hefur málefnasamningur nýrrar ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks, Framsóknarflokks og Vinstri grænna ekki komið fram, en vonandi lifa eftirfarandi hugleiðingar þær fréttir af.

Ekkert nýtt

Arðgreiðslur úr bönkunum ekki nýir peningar, á tvennan hátt. Í fyrsta lagi gerir gildandi fjármálaáætlun ráð fyrir tekjum upp á 140 milljarða á næstu fjórum árum, eða 35 milljarðar á ári. Þetta er ekki útfært nánar enda mörgum óvissuþáttum undirorpið, en getur komið til vegna arðgreiðslna ríkisbankanna eða sölu þeirra. Af þessu leiðir, að arðgreiðslur skapa ekki fjárfestingasvigrúm nema að því marki sem þær eru umfram þessa 140 milljarða.

Hitt er þó alveg rétt, að fjármagnsskipan bankanna kann að vera óhagstæð eins og hún er nú. Það er þá sjálfsagt að greiða út það sem út af stendur, eins og gert hefur verið ráð fyrir. Ríkið hefur gengið út frá útreikningum Bankasýslunnar um arðgreiðslugetu bankanna. Nýjasta mat stofnunarinnar var birt á vef stjórnarráðsins seint í október. Þar kemur fram að um 120 milljarða væri hægt að taka út, upp í fyrrgreinda 140 milljarða.

Í annan stað eru arðgreiðslur ekki nýr peningur heldur tilflutningur í tíma. Að öðru óbreyttu ætti arður í dag að lækka söluverðmæti í framtíðinni. Nú kann það vel að vera að ekki sé vilji til að selja bankana. Fráfarandi ríkisstjórn hefur þó viljað selja hlut sinn í Arion banka og Íslandsbanka, auk bróðurpartsins af Landsbanka. Slík sala þarf að vera í opnu ferli og vönduð, enda mikil tortryggni gagnvart einkavæðingu fjármálastofnana. Af tvennu illu er þó betra að ríkið losi sig við viðskiptabanka, en að það verði langtímaeigandi með öllum þeim vandkvæðum, freistnivanda og samkeppnisbjögun sem það hefur í för með sér.

Þróun vaxtagjalda ríkissjóðs frá 2005.

Hvað á að gera við peninginn?

Stefna fráfarandi ríkisstjórnar hefur verið sú að einsskiptistekjur og óreglulegar fari til niðurgreiðslu skulda. Þetta var einnig stefna ríkisstjórnar Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks, og hefur komið meðal annars skýrt fram í fjármálaáætlunum. Þetta á sér meðal annars stoð í lögum um opinber fjármál, þar sem eitt grunngildanna er sjálfbærni; varanleg útgjöld megi ekki greiða með tímabundnum tekjum.  

Fjármálaráð studdi þessa stefnu í álitsgerð sinni um fjármálastefnu 2017-22:Stöðugleikaframlögin eru einskiptistekjur og því krefst grunngildi um sjálfbærni þess að ekki sé stofnað til varanlegra útgjalda á grundvelli þeirra. Slíku gæti fylgt þensla og verðbólga. […] Þá felst ennfremur í ákvæðinu að allar einskiptistekjur á tímabili stefnunnar verði nýttar til niðurgreiðslu skulda. Á hverjum tíma er hætt við að óvæntar og óreglulegar tekjur geti skapað freistnivanda til útgjaldaaukningar sem þá er ekki byggð á varanlegum tekjustofnum. “ Ráðið bendir þó á að „arðbær opinber fjárfesting getur aukið framleiðni og framleiðslugetu efnahagslífsins.“ Lykilorðið hér er „arðbær“, enda ekki sama hvernig opinbert fé er nýtt.

Vissulega eru skuldir ríkisins sem hlutfall af landsframleiðslu fyrir neðan miðbik vestrænna landa, en það segir þó ekki nema hálfa söguna; vextir á Íslandi eru svo háir að fá ríki greiða jafn mikið í vaxtagreiðslur. Á næsta ári verður nettó vaxtakostnaður ríkisins um 60 milljarðar, eða 180 þúsund krónur á hvert mannsbarn.

Í grunninn standa ríkinu til boða tveir kostir; framkvæma eða greiða niður skuldir. Til þess að skynsamlegt sé að framkvæma, þarf afraksturinn af fjármagninu að vera meiri en sparnaðurinn af skuldaniðurgreiðslum. Í dag greiðir ríkissjóður um 6% vexti af skuldum sínum. Innviðafjárfesting þarf því að skila meiru en svo til að teljast betri kostur. Sumar framkvæmdir standast það, aðrar ekki.

Tvær spurningar

Spurningarnar eru þá tvær: Hvað á að framkvæma, og hvenær? Ítrekað hefur verið bent á að kostnaðar- og ábatagreining þurfi víðar og oftar að fara fram þegar ákvarðanir eru teknar um framkvæmdir á vegum ríkisins. Slíkar greiningar eru vissulega háðar óvissu og þær eru túlkaðar út frá pólitísku gildismati, en skynsamlegt er þó að líta til þeirra við stærri framkvæmdir. Það eru því nokkur vonbrigði að hvorki greining SI né Arion banka nefni slíkt. Þær eru þó grundvöllur þess að hægt sé með þokkalegu viti að svara spurningunni um það hvað skuli framkvæmt, og í hvaða röð.

Þensla og landshlutasjónarmið

Hin spurningin er þá hvenær á að framkvæma. Enn er framleiðsluspenna í hagkerfinu; framleiðslugeta þjóðarbúsins er með öðrum orðum fullnýtt og gott betur. Greiningar- og umsagnaraðilar, svo sem Seðlabankinn, OECD, AGS, SA og fjármálaráð eru sammála um að í slíku ástandi skuli skuldir greiddar niður og ekki meiri kol sett í ofninn. Á næstu árum hægir svo á og hagkerfið nær jafnvægi. Þá gera áætlanir enda ráð fyrir að fjárfest verði meir en nú er. Þannig eru framkvæmdir við nýjan Landspítala til dæmis töluvert afturhlaðnar. Rýmið fyrir þetta skapast meðal annars í gegnum lægri vaxtagreiðslur vegna uppgreiðslu skulda.

Á það var bent í umræðu um fjármálaáætlun síðastliðið vor, að þensluáhrif, sem að stórum hluta eru vegna uppgangs ferðaþjónustunnar, dreifast ójafnt yfir landið. Þetta er rétt. Til dæmis er ósanngjarnt að þensla á höfuðborgarsvæðinu valdi því að bíða verði með mikilvæga vegagerð á Vestfjörðum eða Austfjörðum þar sem nokkur umfram framleiðslugeta er.  Hér þarf þó nánari greiningar við og er vonandi að það takist á næstu árum. Ekki þyrfti þá eingöngu að líta til staðbundinnar framleiðsluspennu- eða -slaka, heldur einnig líta til þess hver þensluáhrif eru af mismunandi tegundum af framkvæmdum. Þó slík greining—og spá—sé ekki einföld er margt sem hægt er að læra af.   

Innviðir eru líka stafrænir

Innviðaflokkarnir sem eru í mestri þörf fyrir fjárfestingu samkvæmt greiningu SI eru fráveitur, orkuflutningakerfi, vegir, og fasteignir ríkisins, en litið er til fleiri þátta. Einn flokk inn viða hefði þó að ósekju mátt skoða sérstaklega, en það eru tölvu- og fjarskiptainnviðir. Þannig eru ljósleiðarar ekki nefndir í skýrslunni, en þar er enn nokkuð verk óunnið þó verkefnið Ísland ljóstengt hafi gengið ágætlega og verið fjármagnað úr ríkissjóði síðustu ár og munu væntanlega áfram.

Hitt, sem er óáþreifanlegra, eru upplýsingakerfin. Þó Ísland hafi mögulega staðið framarlega í tölvuvæðingu hins opinbera hér áður of fyrr höfum við dregist smám saman aftur úr. Þannig sýnir skýrsla World Economic Forum, The Global Information Technology Report 2016, að þó Ísland í heild teljist vera í 16. sæti þegar kemur að notkun upplýsingatækni, séu yfirvöld tuttugu sætum neðar eða í 36. sæti. Við eigum mikið verk fyrir höndum. Þjóðskrárkerfið er þannig úr sér gengið, fjárhagskerfið Orri er barn síns tíma og sjúkraskrár eru enn illa samþættar. Máltækni þarf umtalsverða innspýtingu. Það er fyrir utan mikla fjárfestingarþörf í hreinum tækjabúnaði, að því marki sem ríkið á að eiga hann.

Að lokum

Ein af niðurstöðum skýrslu SI sé að eftir 10 ár verði stór hluti innviða í góðu standi, ef núgildandi áætlanir um fjárfestingu ná fram að ganga. Þó eru þar mikið ógert, og hef ég hér bent á að við lista SI mætti bæta nokkrum milljörðum vegna upplýsingatækni.

Innviðafjárfestingin hefði, ef fjármálaáfallið hefði verið af eðlilegri stærðargráðu, átt að aukast í kjölfarið en ekki dragast saman eins og raunin varð. Besta leiðin til að ríkið geti jafnað út hagsveiflur er að skulda lítið þegar vel árar svo hægt sé að taka fé að láni í harðæri. Þegar ríkið skuldar mikið fé á háum vöxtum verða fjárfestingar að skila meiri ábata en niðurgreiðsla skuldanna. Það er sannarlega einnar messu virði að reyna af meiri varfærni að meta hvaða fjárfestingar eru brýnar á þann mælikvarða, og hvenær betra er að bíða.

Skildu eftir svar

Netfang þitt verður ekki birt.